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          政策解讀

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          國務院《信訪條例》解讀

          • 2017-12-08 14:28:00
          • 來源:
            

             2005年1月5日,國務院第76次常務會議通過了新修訂的《信訪條例》,并于2005年5月1日起正式實施。這部新《信訪條例》的頒布實施,對于加強和改進新形勢下的信訪工作,密切黨和政府同人民群眾的聯系,保護信訪人的合法權益,維護正常的信訪秩序,促進依法行政,構建社會主義和諧社會具有重要的意義。

            一、修改《信訪條例》的指導思想和總體思路  

            信訪工作是黨和政府密切聯系群眾、傾聽群眾意見、接受群眾監督的一種重要方式。為了使信訪工作制度化、法制化,適應加強社會主義民主和法制建設的需要,國務院于1995年10月28日頒布了《信訪條例》,對信訪工作應當遵循的原則、信訪人的權利和義務、信訪事項的受理和辦理等作了規定?!缎旁L條例》實施9年來,對于密切黨和政府同人民群眾的聯系,保護信訪人的合法權益,規范信訪工作,維護信訪秩序,發揮了重要的作用。隨著改革不斷深化、經濟社會加速轉型以及社會利益格局的調整,信訪出現了許多新情況、新問題,主要是:一是信訪總量持續上升;二是信訪反映問題集中,多涉及群體性利益,上訪呈現出反復性、組織化等新的特點,跨地區、跨部門的串聯聚集上訪越來越多;三是信訪方式有時比較激烈,圍堵黨政機關,攔截公務車輛,堵塞鐵路、公路交通等過激行為時有發生。面對這些新的問題,信訪工作表現出不太適應。一是信訪渠道不夠暢通,有的地方或部門對信訪人反映問題推諉、敷衍、拖延或者截訪堵訪,最后矛盾上交;二是處理信訪事項層層轉辦,效率低下,造成矛盾堆積;三是對處理信訪事項的機關監督力度不夠;四是對侵犯群眾利益引發信訪的違法行政行為缺乏明確的責任追究機制;五是對新出現的破壞信訪秩序的行為,缺乏必要的防范和制止措施。因此,需要對《信訪條例》進行大的修改。  

            修改《信訪條例》遵循了正確的指導思想和總體思路。黨的十六屆四中全會提出了構建社會主義和諧社會的重要任務,這既體現了科學發展觀的要求,也體現了科學執政、民主執政、依法執政的要求,為做好各項工作包括信訪工作提供了新的思路和努力方向。根據十六屆四中全會精神,這次修改《信訪條例》的指導思想是:按照以人為本、構建和諧社會和建設法治政府的要求,認真總結《信訪條例》實施9年來的經驗,深入分析新形勢下信訪工作出現的新情況、新問題,既要有效保護人民群眾的合法權益,又要建立良好的信訪秩序,把問題解決在基層,把矛盾化解在萌芽狀態,維護社會穩定。根據這一指導思想,這次修改《信訪條例》的總體思路是:暢通信訪渠道,創新信訪工作機制,維護信訪秩序,強化工作責任。  

            暢通信訪渠道,就是按照十六屆四中全會提出的“妥善協調各方面的利益關系,暢通社情民意反映渠道”的要求,拓寬信訪人提出信訪事項的渠道,為信訪人提出信訪事項提供各種便利條件,從而保障信訪人的建議權和申訴權及其他合法權益。  

            創新信訪工作機制,就是按照十六屆四中全會提出的“更新管理觀念、創新管理方式”的要求,建立政府主導、社會參與、有利于迅速解決信訪糾紛的工作機制,在總結各地信訪工作的好做法、好經驗的基礎上,創新處理信訪事項的工作方式,建立適應新形勢需要的信訪工作制度和工作機制。  

            維護信訪秩序,就是針對當前在信訪秩序方面存在的突出問題,通過進一步規范信訪人的權利、義務,引導群眾以理性合法的形式表達利益要求,明確規定信訪人在行使自己權利的同時,必須遵守法律、法規。自覺履行維護信訪秩序的義務,不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利。同時,也明確規定公安機關、信訪工作機構在維護信訪秩序方面的職責和必要的措施、手段。既依法維護信訪人的合法權益,又依法維護社會安定團結。  

            強化工作責任,就是進一步明確各級政府和政府部門在信訪工作中的責任,促進各級行政機關妥善協調各方面的利益關系,及時化解矛盾和糾紛,不斷提高信訪工作的質量和效率。  

            按照上述指導思想和總體思路,這次對《信訪條例》作了全面修改,新增加“暢通信訪渠道”一章,對信訪事項的提出、受理、辦理、督辦以及法律責任等方面作了許多新的規定,進一步明確了信訪人的權利和義務,強化了信訪事項處理機關、信訪工作機構的責任。  

            二、《信訪條例》修改的主要內容  

            此次修改確立了信訪工作的整體現、全局觀,從全局出發、統籌系統地規范了信訪工作;明確了統一領導、部門協調,統籌兼顧、標本兼治,各負其責、齊抓共管的信訪工作格局;強化了信訪工作機構、各級政府及其工作部門和信訪人三方面的責任;突破了信訪工作的階段性局限,對預測預防、處理、責任追究等做出了系統規定。從修改內容上可以看出,新增的條款很多是突破性的,對更加有效地解決信訪工作實踐中存在的突出問題,具有重要指導意義。修改了的《信訪條例》分總則、信訪渠道、信訪事項的提出、信訪事項的受理、信訪事項的辦理和督辦、法律責任和附則等七章,共51條,與原《信訪條例》6章44條相比,新增和修改46條,占《信訪條例》條款的90%。主要修訂之處概括起來有11個方面:  

           ?。ㄒ唬π旁L工作原則做出重大修改和補充。主要是將1995年《信訪條例》“分級負責、歸口辦理,誰主管、誰負責,及時、就地依法解決問題與思想疏導教育相結合”的原則,修改為現在的“屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責,依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則”(第四條原文)。這一原則修改后,突出強調的是屬地的責任、主管的責任,體現了把問題解決在基層、矛盾化解在萌芽狀態的要求。同時,也有利于明確工作責任?!皩俚毓芾?、分級負責”就是信訪事項原則上由事發地政府解決,事發地政府解決不了的,也可以由其上一級政府解決,下級政府不能將矛盾直接推給上級政府,有利于分清政府間的責任。但也并不是不“歸口”,“誰主管、誰負責”就是在明確信訪事項歸哪一級政府負責后,主管此項工作的政府部門應當承擔具體辦理的責任,不能把矛盾推給政府。按照此規定,各級政府在處理信訪問題過程中要起主導作用;各職能部門仍要在各自職責范圍內處理信訪問題;“塊塊”和“條條”要明確職責、區分情況,搞好結合。  

           ?。ǘ┐_立了信訪工作格局,明確了信訪工作領導負責制。針對一些地方對信訪工作重視不夠,治標不治本、只靠信訪部門抓等情況,此次修訂明確了縣級以上各級人民政府應當建立統一領導、部門協調,統籌兼顧、標本兼治,各負其責、齊抓共管的信訪工作格局,明確規定了信訪工作領導負責制(第五條第二款內容)。其中統一領導是黨政統一領導;部門協調要求各部門加強協調密切配合,信訪部門發揮協調作用;統籌兼顧、標本兼治是總體要求;各負其責、齊抓共管是要達到的目的。在這個工作格局中,信訪部門要充分發揮主導作用。  

           ?。ㄈ┟鞔_規定了信訪工作機構的設置、性質及職責。為了加強信訪工作力量,修改后的《信訪條例》規定:“縣級以上各級人民政府應當設立信訪工作機構;縣級以上各級人民政府工作部門及鄉、鎮人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則,確定負責信訪工作的機構(以下簡稱信訪工作機構)或者人員,具體負責信訪工作(第六條第一款原文)”。較之1995年《信訪條例》,“設立”與“確定”修改似乎只一詞之差,但性質卻完全不同。按此規定,縣級以上各級人民政府應設置專門負責信訪工作的機構,有相應的編制、人員和經費保障。1995年《信訪條例》對信訪工作機構的性質和職責并未做出規定,此次修訂明確規定縣級以上人民政府信訪工作機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構,并賦予其6項職能:受理、交辦、轉辦信訪事項,承辦特定信訪事項,協調指導信訪工作業務等。(第六條第二款內容)。從法律層面確認信訪工作機構的性質和職能,確權定責,對于充分發揮信訪部門職能作用、促進信訪問題解決具有重要意義。  

           ?。ㄋ模┵x予信訪工作機構督辦建議權、提請行政處分建議權、提出政策性建議權等三項全新職權。督辦建議權、提請行政處分建議權、提出政策性建議權是本次修訂賦予信訪工作機構的全新職權。信訪工作機構發現有權處理的行政機關未按規定辦理信訪事項的,應當及時督辦,并提出改進建議(第三十六條內容)。信訪工作機構對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴重后果的行政機關工作人員,可以向有關機關提出給予行政處分的建議(第三十七條內容)。信訪工作機構對于信訪人反映的有關政策性問題,應當及時向本級人民政府報告,并提出完善政策、解決問題的建議(第三十八條內容)。督辦建議權、提請行政處分建議權和提出政策性建議權既是對信訪工作機構職責的強化,也是發揮信訪部門職能作用、及時高效處理信訪問題的有效保障。  

           ?。ㄎ澹┟鞔_規定了各級人民政府應建立信訪工作責任制和將工作績效納入考核體系,進一步強化了責任。針對信訪工作責任不落實,獎懲不明確等問題,《信訪條例》在總則中明確規定要建立健全信訪工作責任制,把信訪工作責任落實到單位、落實到人;將信訪工作績效納入公務員考核體系,實行責任追究和獎勵制度(第七條內容)。這是吸收、總結工作實踐中的成功經驗和做法,做出的全新規定。對于強化信訪工作責任、提高信訪工作質量和效率必將發揮重要作用。  

           ?。┻M一步突出了暢通信訪渠道。暢通信訪渠道是保護公民權利,加強黨和政府同人民群眾聯系的重要措施,也是這次修訂的重點之一。修改后的《信訪條例》從三個方面突出強調了暢通信訪渠道:一是將“任何組織和個人不得打擊報復信訪人(第三條第二款原文)”從分則提升到總則部分,規定“打擊報復信訪人,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予行政處分或者紀律處分”(第四十六條原文),明確了打擊報復信訪人的法律責任。二是新設了信訪渠道一章。為了方便信訪人就地反映問題、查詢,方便行政機關互通情況,《條例》規定國家信訪工作機構要充分利用現有政務信息網絡資源,建立全國信訪信息系統;縣級以上地方人民政府應當充分利用現有政務信息網絡資源,建立或者確定本行政區域的信訪信息系統,并與上級人民政府、政府有關部門、下級人民政府的信訪信息系統實現互聯互通;規定各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當向社會公布信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點、查詢信訪事項處理進展及結果的方式等相關事項,應當在其信訪接待場所或者網站公布與信訪工作有關的法律、法規、規章以及信訪事項的處理程序和為信訪人提供便利的有關事項(第九條、第十一條、第十二條內容)。三是建立主動接待信訪制度,將領導接待日、領導下訪、社會參與化解糾紛等行之有效的工作機制寫入《信訪條例》,從法律上予以確認。要求實行領導接待日、領導下訪制度等,方便信訪人就地反映信訪問題(第十條內容);要求建立政府主導、社會參與、有利于迅速解決糾紛的工作機制,調動各方面力量化解矛盾(第十三條內容)。這些內容是此次修改加入的全新內容。從法律層面上對這些實踐中行之有效的工作機制進行確認,方便群眾、合理分流,可以有效防止信訪渠道擁堵,減少群眾越級上訪、重復上訪。 

           ?。ㄆ撸娀藢π旁L人合法權益的尊重和保護。尊重和保護信訪人的合法權益,是信訪工作始終堅持的重要價值取向,是《信訪條例》的立法宗旨之一。此次修訂在尊重、保護信訪人的合法權益方面,有所加強。一方面,修改后的《信訪條例》保留了原有保護信訪人權利的規定并進行了細化。如:保留了“信訪人的建議、意見對社會有貢獻應受到獎勵(第八條內容)”的規定,同時新增一條“信訪人反映的情況,提出的建議、意見,有利于行政機關改進工作、促進國民經濟和社會發展的,有關行政機關應當認真研究論證并積極采納(第二十九條原文)”,豐富了原有內容。另一方面,《信訪條例》著重從程序設計上進行完善,強化對信訪人權益的尊重和保護。一是要求信訪工作機構和職能部門收到信訪事項后,要予以登記(第二十一條、第二十二條內容),同時規定“信訪人可以持行政機關出具的投訴請求受理憑證到當地人民政府的信訪工作機構或者有關工作部門的接待場所查詢所提出的投訴請求的辦理情況”(第二十二條原文)。對信訪事項進行登記、方便信訪人查詢,是《信訪條例》新增的內容,體現了公開便民、尊重信訪人權利的理念。二是在受理、辦理、復查、復核等程序中均規定了書面答復信訪人的義務。在收到信訪人的信訪事項后,要書面告知信訪人是否受理(第二十二條第二款內容);信訪事項需要延長辦理期限的,要告知信訪人延期理由(第三十三條內容);信訪事項處理決定要以書面形式答復信訪人(第三十二條內容);信訪復查意見、復核意見均要書面答復信訪人(第十四條、第三十五條內容)。  

           ?。ò耍┻M一步強調維護信訪秩序,規范信訪行為。針對當前信訪秩序混亂,信訪人的過激、違法行為以及一些人“以信訪為名”的違法行為缺乏規范的問題,《信訪條例》從四個方面對信訪人的行為做出嚴格限制:一是對圍堵、沖擊國家機關,攔截公務車輛等6類行為作了禁止性規定(第二十條內容),并與《刑法》和《治安管理處罰法》作了銜接,規定由公安機關依法采取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任(第四十七條內容)。二是針對越級上訪問題,規定了“信訪人采用走訪形式提出信訪事項,應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出;信訪事項已經受理或者正在辦理的,信訪人在規定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的,該上級機關不予受理”(第十六條原文)。三是規定“信訪人提出信訪事項,應當客觀真實,對其提供材料的真實性負責,不得捏造、歪曲事實,不得誣告、陷害他人”(第十九條原文),并規定了相應的法律責任。四是規定信訪人提出信訪事項,一般應當采取書信等書面形式(第十七條第一款內容);采用走訪形式的,應當到有關行政機關設立或者指定的接待場所提出。多人提出共同的投訴請求的應當推選代表,代表人數不得超過5人(第十八條內容)。以上規定,對于規范信訪人的行為,引導信訪人依法、有序信訪,維護正常的信訪秩序和社會秩序,具有重要作用。  

           ?。ň牛┦芾?、辦理程序更加明確、細化,便于操作。原《條例》對信訪事項的受理、辦理程序規定得較為原則,修改后的《信訪條例》在程序上進行了完善、細化,規定更加明確,增強了可操作性。一是明確區分信訪工作機構和職能部門的職責,信訪工作機構受理信訪事項后,負責登記、轉送、交辦、督辦,職能部門受理信訪事項后要登記、辦理和答復。二是在信訪工作機構的受理程序中,按照信訪事項的性質,區分不屬于行政機關受理范圍、屬于本級人民政府或者其工作部門處理、涉及下級行政機關或者其工作人員等幾種情況,明確了不予受理并告知信訪人、轉送、報請、交辦等辦理方式(第二十一條內容),規范了信訪工作流程,更加便于操作。三是新設了報請、通報報告制度。修改后的《信訪條例》規定,“對情況重大、緊急的信訪事項,信訪工作機構應當及時提出建議,報請本級人民政府決定(第二十一條內容)”。這一規定填補了以往對重大、緊急信訪事項受理、辦理無明確規定的空白,明確了信訪事項上送的工程程序。報請制度是信訪工作機構建議權在受理、辦理程序中的具體體現,通過這一制度,信訪工作機構的建議上升為政府的工作決定,有利于促進信訪問題的解決,及時有效預防、控制和化解重大矛盾糾紛。為了加強上下級信訪工作機構的縱向溝通,《條例》新設了通報報告制度,要求上級信訪工作機構定期向下一級信訪工作機構通報轉送情況,下級信訪工作機構定期向上一級人民政府信訪工作機構報告轉送信訪事項的辦理情況(第二十一條內容)。這一規定將促進上下級信訪工作機構之間工作交流的制度化、規范化。  

           ?。ㄊ┨岢隽诵旁L終結制的框架,對信訪事項辦理、復查、復核實行三級終結。信訪事項辦理、復查、復核三級終結制度是指同一信訪事項,最多經過三級行政機關相應的辦理、復查、復核程序并做出信訪決定后,對該信訪事項的處理即為終結,信訪人仍以同一事實和理由提出投訴請求的,各級人民政府信訪工作機構及其他行政機關不再受理。相比較而言,1995年《條例》是一次辦理、兩次復查(原辦理機關復查一次,辦理機關的上一級機關復查一次)、兩級終結。新《信訪條例》提高了層級,有權做出處理決定的行政機關辦理一次、辦理機關的上一級行政機關復查一次、辦理機關的上兩級行政機關復核一次,三級終結,同時在辦理、復核程序中引入了聽證、公示等制度,既為信訪人提供了公正、合理的程序保障,又增加了透明度,增強了最終處理結果的權威性和社會認同度。信訪事項辦理、復查、復核三級終結制度的確立,實現了信訪程序的法定終結,體現了行政公正和行政效率的協調一致,將有效提高行政效率,促進信訪問題盡快解決,防止少數信訪人為一己私利無理糾纏信訪,影響他人通過信訪渠道維護合法權益。  

           ?。ㄊ唬娀婪ㄐ姓?,將法律責任貫穿于信訪事項的產生、提出、受理和辦理全過程。新《信訪條例》專設法律責任一章,在繼承原《條例》“獎勵與處罰”的基礎上,建立了責任體系,明確了責任主體,將法律責任貫穿于信訪事項的發生、提出、受理和辦理全過程。為了督促行政機關依法行政、從源頭上預防信訪問題的發生、減少重復信訪,設定了特定信訪事項的引發責任(第四十條內容);規定了信訪工作機構登記、轉送、交辦和督辦責任(第四十二條、第四十三條內容);規定了行政機關工作人員保密責任(第四十四條第一款內容)、重大緊急信訪事項和信訪信息報送責任(第四十五條內容);明確了行政機關工作人員作風粗暴造成嚴重后果(第四十四條第二款)、打擊報復信訪人(第四十六條)的法律責任。同時,為了維護正常的信訪秩序,規定了信訪人擾亂信訪秩序、歪曲事實進行誣告陷害的法律責任(第四十七條、第四十八條內容),并明確規定公安機關可予以警告、訓誡或制止,依法采取必要的現場處置措施,給予治安管理處罰等。 

          國務院《信訪條例》解讀
          2017-12-08 14:28:00
          來源:
            

             2005年1月5日,國務院第76次常務會議通過了新修訂的《信訪條例》,并于2005年5月1日起正式實施。這部新《信訪條例》的頒布實施,對于加強和改進新形勢下的信訪工作,密切黨和政府同人民群眾的聯系,保護信訪人的合法權益,維護正常的信訪秩序,促進依法行政,構建社會主義和諧社會具有重要的意義。

            一、修改《信訪條例》的指導思想和總體思路  

            信訪工作是黨和政府密切聯系群眾、傾聽群眾意見、接受群眾監督的一種重要方式。為了使信訪工作制度化、法制化,適應加強社會主義民主和法制建設的需要,國務院于1995年10月28日頒布了《信訪條例》,對信訪工作應當遵循的原則、信訪人的權利和義務、信訪事項的受理和辦理等作了規定?!缎旁L條例》實施9年來,對于密切黨和政府同人民群眾的聯系,保護信訪人的合法權益,規范信訪工作,維護信訪秩序,發揮了重要的作用。隨著改革不斷深化、經濟社會加速轉型以及社會利益格局的調整,信訪出現了許多新情況、新問題,主要是:一是信訪總量持續上升;二是信訪反映問題集中,多涉及群體性利益,上訪呈現出反復性、組織化等新的特點,跨地區、跨部門的串聯聚集上訪越來越多;三是信訪方式有時比較激烈,圍堵黨政機關,攔截公務車輛,堵塞鐵路、公路交通等過激行為時有發生。面對這些新的問題,信訪工作表現出不太適應。一是信訪渠道不夠暢通,有的地方或部門對信訪人反映問題推諉、敷衍、拖延或者截訪堵訪,最后矛盾上交;二是處理信訪事項層層轉辦,效率低下,造成矛盾堆積;三是對處理信訪事項的機關監督力度不夠;四是對侵犯群眾利益引發信訪的違法行政行為缺乏明確的責任追究機制;五是對新出現的破壞信訪秩序的行為,缺乏必要的防范和制止措施。因此,需要對《信訪條例》進行大的修改。  

            修改《信訪條例》遵循了正確的指導思想和總體思路。黨的十六屆四中全會提出了構建社會主義和諧社會的重要任務,這既體現了科學發展觀的要求,也體現了科學執政、民主執政、依法執政的要求,為做好各項工作包括信訪工作提供了新的思路和努力方向。根據十六屆四中全會精神,這次修改《信訪條例》的指導思想是:按照以人為本、構建和諧社會和建設法治政府的要求,認真總結《信訪條例》實施9年來的經驗,深入分析新形勢下信訪工作出現的新情況、新問題,既要有效保護人民群眾的合法權益,又要建立良好的信訪秩序,把問題解決在基層,把矛盾化解在萌芽狀態,維護社會穩定。根據這一指導思想,這次修改《信訪條例》的總體思路是:暢通信訪渠道,創新信訪工作機制,維護信訪秩序,強化工作責任。  

            暢通信訪渠道,就是按照十六屆四中全會提出的“妥善協調各方面的利益關系,暢通社情民意反映渠道”的要求,拓寬信訪人提出信訪事項的渠道,為信訪人提出信訪事項提供各種便利條件,從而保障信訪人的建議權和申訴權及其他合法權益。  

            創新信訪工作機制,就是按照十六屆四中全會提出的“更新管理觀念、創新管理方式”的要求,建立政府主導、社會參與、有利于迅速解決信訪糾紛的工作機制,在總結各地信訪工作的好做法、好經驗的基礎上,創新處理信訪事項的工作方式,建立適應新形勢需要的信訪工作制度和工作機制。  

            維護信訪秩序,就是針對當前在信訪秩序方面存在的突出問題,通過進一步規范信訪人的權利、義務,引導群眾以理性合法的形式表達利益要求,明確規定信訪人在行使自己權利的同時,必須遵守法律、法規。自覺履行維護信訪秩序的義務,不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利。同時,也明確規定公安機關、信訪工作機構在維護信訪秩序方面的職責和必要的措施、手段。既依法維護信訪人的合法權益,又依法維護社會安定團結。  

            強化工作責任,就是進一步明確各級政府和政府部門在信訪工作中的責任,促進各級行政機關妥善協調各方面的利益關系,及時化解矛盾和糾紛,不斷提高信訪工作的質量和效率。  

            按照上述指導思想和總體思路,這次對《信訪條例》作了全面修改,新增加“暢通信訪渠道”一章,對信訪事項的提出、受理、辦理、督辦以及法律責任等方面作了許多新的規定,進一步明確了信訪人的權利和義務,強化了信訪事項處理機關、信訪工作機構的責任。  

            二、《信訪條例》修改的主要內容  

            此次修改確立了信訪工作的整體現、全局觀,從全局出發、統籌系統地規范了信訪工作;明確了統一領導、部門協調,統籌兼顧、標本兼治,各負其責、齊抓共管的信訪工作格局;強化了信訪工作機構、各級政府及其工作部門和信訪人三方面的責任;突破了信訪工作的階段性局限,對預測預防、處理、責任追究等做出了系統規定。從修改內容上可以看出,新增的條款很多是突破性的,對更加有效地解決信訪工作實踐中存在的突出問題,具有重要指導意義。修改了的《信訪條例》分總則、信訪渠道、信訪事項的提出、信訪事項的受理、信訪事項的辦理和督辦、法律責任和附則等七章,共51條,與原《信訪條例》6章44條相比,新增和修改46條,占《信訪條例》條款的90%。主要修訂之處概括起來有11個方面:  

           ?。ㄒ唬π旁L工作原則做出重大修改和補充。主要是將1995年《信訪條例》“分級負責、歸口辦理,誰主管、誰負責,及時、就地依法解決問題與思想疏導教育相結合”的原則,修改為現在的“屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責,依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則”(第四條原文)。這一原則修改后,突出強調的是屬地的責任、主管的責任,體現了把問題解決在基層、矛盾化解在萌芽狀態的要求。同時,也有利于明確工作責任?!皩俚毓芾?、分級負責”就是信訪事項原則上由事發地政府解決,事發地政府解決不了的,也可以由其上一級政府解決,下級政府不能將矛盾直接推給上級政府,有利于分清政府間的責任。但也并不是不“歸口”,“誰主管、誰負責”就是在明確信訪事項歸哪一級政府負責后,主管此項工作的政府部門應當承擔具體辦理的責任,不能把矛盾推給政府。按照此規定,各級政府在處理信訪問題過程中要起主導作用;各職能部門仍要在各自職責范圍內處理信訪問題;“塊塊”和“條條”要明確職責、區分情況,搞好結合。  

           ?。ǘ┐_立了信訪工作格局,明確了信訪工作領導負責制。針對一些地方對信訪工作重視不夠,治標不治本、只靠信訪部門抓等情況,此次修訂明確了縣級以上各級人民政府應當建立統一領導、部門協調,統籌兼顧、標本兼治,各負其責、齊抓共管的信訪工作格局,明確規定了信訪工作領導負責制(第五條第二款內容)。其中統一領導是黨政統一領導;部門協調要求各部門加強協調密切配合,信訪部門發揮協調作用;統籌兼顧、標本兼治是總體要求;各負其責、齊抓共管是要達到的目的。在這個工作格局中,信訪部門要充分發揮主導作用。  

           ?。ㄈ┟鞔_規定了信訪工作機構的設置、性質及職責。為了加強信訪工作力量,修改后的《信訪條例》規定:“縣級以上各級人民政府應當設立信訪工作機構;縣級以上各級人民政府工作部門及鄉、鎮人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則,確定負責信訪工作的機構(以下簡稱信訪工作機構)或者人員,具體負責信訪工作(第六條第一款原文)”。較之1995年《信訪條例》,“設立”與“確定”修改似乎只一詞之差,但性質卻完全不同。按此規定,縣級以上各級人民政府應設置專門負責信訪工作的機構,有相應的編制、人員和經費保障。1995年《信訪條例》對信訪工作機構的性質和職責并未做出規定,此次修訂明確規定縣級以上人民政府信訪工作機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構,并賦予其6項職能:受理、交辦、轉辦信訪事項,承辦特定信訪事項,協調指導信訪工作業務等。(第六條第二款內容)。從法律層面確認信訪工作機構的性質和職能,確權定責,對于充分發揮信訪部門職能作用、促進信訪問題解決具有重要意義。  

           ?。ㄋ模┵x予信訪工作機構督辦建議權、提請行政處分建議權、提出政策性建議權等三項全新職權。督辦建議權、提請行政處分建議權、提出政策性建議權是本次修訂賦予信訪工作機構的全新職權。信訪工作機構發現有權處理的行政機關未按規定辦理信訪事項的,應當及時督辦,并提出改進建議(第三十六條內容)。信訪工作機構對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴重后果的行政機關工作人員,可以向有關機關提出給予行政處分的建議(第三十七條內容)。信訪工作機構對于信訪人反映的有關政策性問題,應當及時向本級人民政府報告,并提出完善政策、解決問題的建議(第三十八條內容)。督辦建議權、提請行政處分建議權和提出政策性建議權既是對信訪工作機構職責的強化,也是發揮信訪部門職能作用、及時高效處理信訪問題的有效保障。  

           ?。ㄎ澹┟鞔_規定了各級人民政府應建立信訪工作責任制和將工作績效納入考核體系,進一步強化了責任。針對信訪工作責任不落實,獎懲不明確等問題,《信訪條例》在總則中明確規定要建立健全信訪工作責任制,把信訪工作責任落實到單位、落實到人;將信訪工作績效納入公務員考核體系,實行責任追究和獎勵制度(第七條內容)。這是吸收、總結工作實踐中的成功經驗和做法,做出的全新規定。對于強化信訪工作責任、提高信訪工作質量和效率必將發揮重要作用。  

           ?。┻M一步突出了暢通信訪渠道。暢通信訪渠道是保護公民權利,加強黨和政府同人民群眾聯系的重要措施,也是這次修訂的重點之一。修改后的《信訪條例》從三個方面突出強調了暢通信訪渠道:一是將“任何組織和個人不得打擊報復信訪人(第三條第二款原文)”從分則提升到總則部分,規定“打擊報復信訪人,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予行政處分或者紀律處分”(第四十六條原文),明確了打擊報復信訪人的法律責任。二是新設了信訪渠道一章。為了方便信訪人就地反映問題、查詢,方便行政機關互通情況,《條例》規定國家信訪工作機構要充分利用現有政務信息網絡資源,建立全國信訪信息系統;縣級以上地方人民政府應當充分利用現有政務信息網絡資源,建立或者確定本行政區域的信訪信息系統,并與上級人民政府、政府有關部門、下級人民政府的信訪信息系統實現互聯互通;規定各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當向社會公布信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點、查詢信訪事項處理進展及結果的方式等相關事項,應當在其信訪接待場所或者網站公布與信訪工作有關的法律、法規、規章以及信訪事項的處理程序和為信訪人提供便利的有關事項(第九條、第十一條、第十二條內容)。三是建立主動接待信訪制度,將領導接待日、領導下訪、社會參與化解糾紛等行之有效的工作機制寫入《信訪條例》,從法律上予以確認。要求實行領導接待日、領導下訪制度等,方便信訪人就地反映信訪問題(第十條內容);要求建立政府主導、社會參與、有利于迅速解決糾紛的工作機制,調動各方面力量化解矛盾(第十三條內容)。這些內容是此次修改加入的全新內容。從法律層面上對這些實踐中行之有效的工作機制進行確認,方便群眾、合理分流,可以有效防止信訪渠道擁堵,減少群眾越級上訪、重復上訪。 

           ?。ㄆ撸娀藢π旁L人合法權益的尊重和保護。尊重和保護信訪人的合法權益,是信訪工作始終堅持的重要價值取向,是《信訪條例》的立法宗旨之一。此次修訂在尊重、保護信訪人的合法權益方面,有所加強。一方面,修改后的《信訪條例》保留了原有保護信訪人權利的規定并進行了細化。如:保留了“信訪人的建議、意見對社會有貢獻應受到獎勵(第八條內容)”的規定,同時新增一條“信訪人反映的情況,提出的建議、意見,有利于行政機關改進工作、促進國民經濟和社會發展的,有關行政機關應當認真研究論證并積極采納(第二十九條原文)”,豐富了原有內容。另一方面,《信訪條例》著重從程序設計上進行完善,強化對信訪人權益的尊重和保護。一是要求信訪工作機構和職能部門收到信訪事項后,要予以登記(第二十一條、第二十二條內容),同時規定“信訪人可以持行政機關出具的投訴請求受理憑證到當地人民政府的信訪工作機構或者有關工作部門的接待場所查詢所提出的投訴請求的辦理情況”(第二十二條原文)。對信訪事項進行登記、方便信訪人查詢,是《信訪條例》新增的內容,體現了公開便民、尊重信訪人權利的理念。二是在受理、辦理、復查、復核等程序中均規定了書面答復信訪人的義務。在收到信訪人的信訪事項后,要書面告知信訪人是否受理(第二十二條第二款內容);信訪事項需要延長辦理期限的,要告知信訪人延期理由(第三十三條內容);信訪事項處理決定要以書面形式答復信訪人(第三十二條內容);信訪復查意見、復核意見均要書面答復信訪人(第十四條、第三十五條內容)。  

           ?。ò耍┻M一步強調維護信訪秩序,規范信訪行為。針對當前信訪秩序混亂,信訪人的過激、違法行為以及一些人“以信訪為名”的違法行為缺乏規范的問題,《信訪條例》從四個方面對信訪人的行為做出嚴格限制:一是對圍堵、沖擊國家機關,攔截公務車輛等6類行為作了禁止性規定(第二十條內容),并與《刑法》和《治安管理處罰法》作了銜接,規定由公安機關依法采取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任(第四十七條內容)。二是針對越級上訪問題,規定了“信訪人采用走訪形式提出信訪事項,應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出;信訪事項已經受理或者正在辦理的,信訪人在規定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的,該上級機關不予受理”(第十六條原文)。三是規定“信訪人提出信訪事項,應當客觀真實,對其提供材料的真實性負責,不得捏造、歪曲事實,不得誣告、陷害他人”(第十九條原文),并規定了相應的法律責任。四是規定信訪人提出信訪事項,一般應當采取書信等書面形式(第十七條第一款內容);采用走訪形式的,應當到有關行政機關設立或者指定的接待場所提出。多人提出共同的投訴請求的應當推選代表,代表人數不得超過5人(第十八條內容)。以上規定,對于規范信訪人的行為,引導信訪人依法、有序信訪,維護正常的信訪秩序和社會秩序,具有重要作用。  

           ?。ň牛┦芾?、辦理程序更加明確、細化,便于操作。原《條例》對信訪事項的受理、辦理程序規定得較為原則,修改后的《信訪條例》在程序上進行了完善、細化,規定更加明確,增強了可操作性。一是明確區分信訪工作機構和職能部門的職責,信訪工作機構受理信訪事項后,負責登記、轉送、交辦、督辦,職能部門受理信訪事項后要登記、辦理和答復。二是在信訪工作機構的受理程序中,按照信訪事項的性質,區分不屬于行政機關受理范圍、屬于本級人民政府或者其工作部門處理、涉及下級行政機關或者其工作人員等幾種情況,明確了不予受理并告知信訪人、轉送、報請、交辦等辦理方式(第二十一條內容),規范了信訪工作流程,更加便于操作。三是新設了報請、通報報告制度。修改后的《信訪條例》規定,“對情況重大、緊急的信訪事項,信訪工作機構應當及時提出建議,報請本級人民政府決定(第二十一條內容)”。這一規定填補了以往對重大、緊急信訪事項受理、辦理無明確規定的空白,明確了信訪事項上送的工程程序。報請制度是信訪工作機構建議權在受理、辦理程序中的具體體現,通過這一制度,信訪工作機構的建議上升為政府的工作決定,有利于促進信訪問題的解決,及時有效預防、控制和化解重大矛盾糾紛。為了加強上下級信訪工作機構的縱向溝通,《條例》新設了通報報告制度,要求上級信訪工作機構定期向下一級信訪工作機構通報轉送情況,下級信訪工作機構定期向上一級人民政府信訪工作機構報告轉送信訪事項的辦理情況(第二十一條內容)。這一規定將促進上下級信訪工作機構之間工作交流的制度化、規范化。  

           ?。ㄊ┨岢隽诵旁L終結制的框架,對信訪事項辦理、復查、復核實行三級終結。信訪事項辦理、復查、復核三級終結制度是指同一信訪事項,最多經過三級行政機關相應的辦理、復查、復核程序并做出信訪決定后,對該信訪事項的處理即為終結,信訪人仍以同一事實和理由提出投訴請求的,各級人民政府信訪工作機構及其他行政機關不再受理。相比較而言,1995年《條例》是一次辦理、兩次復查(原辦理機關復查一次,辦理機關的上一級機關復查一次)、兩級終結。新《信訪條例》提高了層級,有權做出處理決定的行政機關辦理一次、辦理機關的上一級行政機關復查一次、辦理機關的上兩級行政機關復核一次,三級終結,同時在辦理、復核程序中引入了聽證、公示等制度,既為信訪人提供了公正、合理的程序保障,又增加了透明度,增強了最終處理結果的權威性和社會認同度。信訪事項辦理、復查、復核三級終結制度的確立,實現了信訪程序的法定終結,體現了行政公正和行政效率的協調一致,將有效提高行政效率,促進信訪問題盡快解決,防止少數信訪人為一己私利無理糾纏信訪,影響他人通過信訪渠道維護合法權益。  

           ?。ㄊ唬娀婪ㄐ姓?,將法律責任貫穿于信訪事項的產生、提出、受理和辦理全過程。新《信訪條例》專設法律責任一章,在繼承原《條例》“獎勵與處罰”的基礎上,建立了責任體系,明確了責任主體,將法律責任貫穿于信訪事項的發生、提出、受理和辦理全過程。為了督促行政機關依法行政、從源頭上預防信訪問題的發生、減少重復信訪,設定了特定信訪事項的引發責任(第四十條內容);規定了信訪工作機構登記、轉送、交辦和督辦責任(第四十二條、第四十三條內容);規定了行政機關工作人員保密責任(第四十四條第一款內容)、重大緊急信訪事項和信訪信息報送責任(第四十五條內容);明確了行政機關工作人員作風粗暴造成嚴重后果(第四十四條第二款)、打擊報復信訪人(第四十六條)的法律責任。同時,為了維護正常的信訪秩序,規定了信訪人擾亂信訪秩序、歪曲事實進行誣告陷害的法律責任(第四十七條、第四十八條內容),并明確規定公安機關可予以警告、訓誡或制止,依法采取必要的現場處置措施,給予治安管理處罰等。 

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